Federación

Una federación (del latín foedus, "pacto") es un estado compuesto por regiones que se autogobiernan (a las cuales también se llega a dar con frecuencia el nombre de "estados") unidas bajo un gobierno central ("federal"). En una federación el estatus de autogobierno de las regiones que lo componen está sancionado por su constitución y no puede alterarse unilateralmente por decisión del gobierno central.

Las federaciones pueden ser multiétnicas o extenderse por amplios territorios, aunque no necesariamente ha de darse alguna de estas situaciones. Con frecuencia las federaciones se constituyen sobre un acuerdo original entre estados soberanos. Los estados que forman la federación no suelen tener derecho a separarse unilateralmente de la misma. Entre las federaciones más significativas de nuestros días se encuentran los Estados Unidos, Brasil, la India y Alemania. La forma de gobierno o estructura constitucional que caracteriza a una federación se conoce como federalismo.

Federaciones y otras formas de estado

Los estados de una federación pueden considerarse dotados de cierta soberanía, ya que ciertas competencias les quedan reservadas en exclusión del gobierno central. Sin embargo una federación es algo más que una mera alianza de estados independientes. Los estados que forman una federación no suelen tener competencia en asuntos de política exterior y por tanto carecen de la consideración de independientes bajo el derecho internacional.

Las federaciones normalmente exhiben una estructura de gobierno a dos niveles sobre una jurisdicción. Pueden darse excepciones en las cuales partes de la federación quedan bajo control directo del gobierno federal, como ocurre en el caso de los 'territorios' autónomos de Canadá y Australia, con el Distrito de Columbia de los Estados Unidos. Sin embargo no caracteriza a una federación el que existan pequeñas regiones periféricas autogobernadas mientras que una gran región central 'metrópolis' sigue bajo control directo del gobierno central.

A menudo una federación surge a raíz de un acuerdo inicial entre estados independientes que se unen para resolver problemas comunes o dotarse de una defensa mutua. Este ha sido el caso de los Estados Unidos, Suiza, Canadá y Australia.

Estados unitarios

En ocasiones un estado unitario es aquel que tiene un único nivel de gobierno nacional centralizado. Sin embargo los estados unitarios también pueden contar con una o más regiones que se autogobiernen. La diferencia entre una federación y esta clase de estado unitario es que la autonomía de las regiones con autogobierno tan sólo es tolerada por el gobierno central, que puede revertirla unilateralmente. Mientras que una federación suele surgir por acuerdo de estados formalmente independientes, en un estado unitario las regiones de autogobierno se suelen crear mediante procesos de desconcentración donde un estado previamente centralista concede autonomía a regiones que anteriormente habían sido totalmente subordinadas. Así las federaciones suelen constituirse de forma voluntaria "de abajo arriba", mientras que la desconcentración transfiere el autogobierno a las regiones "de arriba abajo".

La filosofía de un estado unitario suele sostener que, al margen de la condición de cualquiera de sus partes integrantes, todo su territorio constituye una única entidad de soberanía o estado-nación y que, en virtud de este hecho, el gobierno central ejerce dicha soberanía por derecho. Por otra parte, en una federación, a menudo se considera que la soberanía en términos prácticos reside en sus estados integrantes o es compartida entre éstos y la federación.

La distinción entre federación y estado unitario a menudo puede resultar ambigua. Un estado unitario puede tener una apariencia cercana a la de una federación en su estructura y, aunque un gobierno central tuviera la facultad teórica de revocar la autonomía de una región de autogobierno, llevar esa prerrogativa a la práctica podría ser de una extremada dificultad política. Las regiones de autogobierno de algunos estados unitarios a menudo disfrutan de una mayor autonomía que los estados de algunas federaciones. Por estas razones a veces se sostiene que algunos estados unitarios modernos son federaciones de facto ya que no formalmente federales.

Se sugiere el caso de España como el de una posible federación de facto ya que concede más autogobierno a sus Comunidades Autónomas de lo que muchas federaciones permiten a sus estados integrantes. La revocación unilateral de la autonomía de regiones como Cataluña o el País Vasco por parte del parlamento español, o de Gales o Escocia por el Reino Unido, políticamente son prácticamente imposibles. Una federación de facto se ha desarrollado en la República Popular China sin legislación formal. Esto ha tenido lugar a medida que transferencias de poder a las provincias, en gran medida informales, para gestionar asuntos económicos y para la implementación de las políticas nacionales, han generado un sistema que algunos han llamado "federalismo de facto con características chinas".

Otras formas de estado

Confederación: Siendo distinta de un estado unitario, una federación también se diferencia de una confederación. Ésta posee una estructura semejante a la de una federación pero con un gobierno central aún más disminuido. Una confederación puede consistir también en una serie de estados que, mientras que en ciertos aspectos puntuales comparten soberanía temporalmente, son considerados totalmente soberanos y mantienen el derecho a separarse unilateralmente. Una confederación es en ocasiones una alianza mínima pero en otros casos la distinción entre una federación y una confederación puede ser ambigua. Por ejemplo Suiza es formalmente la "Confederación Helvética" pero su estructura es similar a la de muchos estados federales.

Imperio: Un imperio es un estado multiétnico o un conjunto de naciones con un gobierno central establecido mediante la fuerza. Un imperio con frecuencia posee regiones de autogobierno, pero éstas están dotadas de autonomía sólo en la medida en que es tolerada por el gobierno central. La voz imperio, exceptuando su uso en sentido figurado, se aplica normalmente a una entidad gobernada por un emperador, aunque su papel constitucional fuese meramente ceremonial. En ocasiones un imperio también puede consistir en diversos reinos organizadas en torno a un "sumo rey" designado emperador.

Rusia y la Unión Europea

Algunos sostienen que la Federación Rusa no es una federación en el sentido estricto de la palabra. Consiste en la región metrópoli de 'Rusia' y cierto número de republicas autónomas o oblasts. La región propiamente rusa contiene a la gran mayoría de la población. Las cuarenta y una provincias en las que se divide quedan bajo control directo del gobierno nacional en Moscú. Las restantes regiones de autogobierno poseen una escasa autonomía genuina.

La Unión Europea (UE) posee algunos de los atributos de un estado federal pero su gobierno central tiene muchas menos atribuciones que el de la mayoría de las federaciones, de manera que se caracteriza como cierto tipo de alianza supranacional, confederación o unión sin precedentes. En particular los Estados Miembros de la UE tienen derecho a obrar de forma independiente en asuntos de política exterior y defensa, así como la casi exclusividad en otros apartados de importancia como la justicia penal y Hacienda. Los Estados Miembros son entidades de soberanía, independientes de acuerdo al derecho internacional y con capacidad de facto, si no de iure, para separarse de la Unión.

La Unión Soviética

La constitución de la Unión Soviética (URSS), 1922-1991, daba cauce teórico a la federación o confederación voluntaria de las republicas socialistas soviéticas. Se puede decir que cada una estaba gobernada por su propio consejo supremo y tenia derecho a separarse. Es más, algunas repúblicas habrían contado incluso con mayor autogobierno. No obstante, en la practica, el sistema de gobierno basado en el partido único significó una enorme centralización real de la Unión, dado que las decisiones importantes era tomadas por los dirigentes del Partido Comunista de la Unión Soviética en Rusia y simplemente rubricadas por las instituciones locales.

Sin embargo, con la llegada de la competencia en elecciones reales, en las postrimerías de la URSS, el federalismo teórico de la Unión llegó a ser una realidad en la práctica. Esto tuvo lugar solamente de forma pasajera durante un breve periodo, a medida que los gobiernos elegidos en muchas repúblicas reclamaban su derecho a la separación y devenían estados independientes. De este modo, en la disolución de la URSS jugó un papel clave su sistema federal de iure.

Estructura constitucional

División de competencias

En una federación, la división de poderes entre los gobiernos regionales y el federal está esquematizada en la constitución. Es así que el derecho de los estados componentes al autogobierno suele estar arraigado constitucionalmente. Los estados de autogobierno a menudo suelen tener sus propias constituciones que pueden modificar si lo estiman conveniente, aunque en caso de conflicto suele primar el criterio de la constitución federal.

En casi todas las federaciones el gobierno central se adjudica las competencias de política exterior y defensa. Si no se da este caso no estamos ante un estado soberano único. Al margen de esto, la división exacta de poderes varía de un país a otro. La Constitución de los Estados Unidos establece que toda competencia que no sea concedida de forma explícita al gobierno federal quedará en manos de los estados de la Unión. Por otra parte, la Constitución de Canadá indica lo contrario: las competencias no transferidas explícitamente a los gobiernos provinciales revierten en el gobierno central. En Alemania la división de competencias es más de administración que de contenido: el gobierno federal suele limitarse a emitir directivas a los Länder (autogobiernos regionales) que éstos tienen amplia libertad para interpretar e implementar. En la República Popular China, considerada una federación de facto, el gobierno establece de forma general una política y unos objetivos económicos, dejando su ejecución en manos de los gobiernos provinciales.

Se habla de federalismo simétrico cuando los distintos estados de una federación poseen las mismas competencias. Cuando a cada estado se le conceden distintas competencias o unos poseen mayor grado de autonomía que otros se habla de federalismo asimétrico. Esto se suele llevar a cabo cuando se trata de reconocer la existencia de una cultura diferente en cierta región o conglomerado de regiones. El ejemplo de una federación asimétrica es Canadá, donde Quebec disfruta de mayores competencias en materia cultural y lingüística. En España las " comunidades históricas" como Navarra, Cataluña, País Vasco y Galicia poseen más competencias que otras Comunidades Autónomas, en parte debido a su supuesto "hecho diferencial" y como aplacamiento de sus inclinaciones nacionalistas, en parte por respeto a ciertos privilegios cuya adquisición es de origen histórico.

No es extraño que durante la evolución histórica de una federación pueda darse una transferencia gradual de poder desde los estados integrantes hacia el centro, adquiriendo el gobierno federal mayores competencias para hacer frente a hipotéticas circunstancias no previstas. La adquisición de nuevas competencias por parte del gobierno federal puede darse a través de enmiendas formales a la constitución o mediante una interpretación jurisprudencial más amplia de las competencias constitucionales ya existentes.

Órganos de gobierno

La mayoría de los gobiernos federales está inscrita dentro de estructuras que incorporan mecanismos para proteger los derechos de los estados integrantes. Uno de estos mecanismos, conocido como federalismo intraestatal, consiste en dar representación directa a los gobiernos de los estados integrantes en las instituciones políticas federales. Cuando una federación cuenta con un órgano legislativo bicameral a menudo la cámara alta es la representación de los estados integrantes en tanto que la cámara baja representa al total de la ciudadanía de la nación. Una cámara alta federal puede basarse en un esquema de igual representación territorial, como es el caso del Senado de los Estados Unidos y el de Australia, en los que a cada estado se le atribuye el mismo número de representantes, sin tener en cuenta su peso poblacional.

Una práctica distinta consiste en la elección indirecta de los miembros de la cámara alta por parte de los gobiernos u órganos legislativos de los estados integrantes, como fue el caso de los Estados Unidos antes de 1931, o ser miembros o delegados de los gobiernos regionales, como es el caso del Bundesrat alemán. La cámara baja de un órgano legislativo federal suele ser de elección directa, con un reparto de la representación que es proporcional al peso demográfico de cada región, aunque puede hacerse provisión de una representación mínima por región de cierto número de escaños.

Las federaciones suelen contar con procedimientos especiales para la reforma de la constitución federal. Esto puede garantizar que el autogobierno de los estados integrantes no sea abolido sin su consentimiento. Una enmienda a la Constitución de los Estados Unidos debe ser ratificada por tres cuartas partes de las asambleas legislativas estatales o bien por juntas constituyentes elegidas para la ocasión en cada uno de los estados. En los plebiscitos de reforma constitucional de Australia y Suiza se requiere que la propuesta no sea aprobada sólo por una mayoría de la totalidad del electorado del país, sino por mayorías regionales en una mayoría de estados o cantones.

Algunas constituciones federales establecen que ciertas reformas no puedan llevarse a cabo sin el consentimiento unánime de todos los estados o de un estado en particular. La Constitución de los Estados Unidos indica que ningún estado puede ser privado sin su consentimiento de una representación igual en el Senado. En Australia, si se propone una reforma que afectará específicamente a uno o varios estados, entonces debe ser plebiscitada en cada uno de esos estados. La Ley Básica alemana especifica la imposibilidad e llevar a cabo enmiendas que supongan la abolición del sistema federal.

El federalismo como filosofía política

El significado de federalismo como movimiento político y lo que en sí constituye un "federalista", varía con el país y el contexto histórico. Los movimientos asociados con la instauración o desarrollo de federaciones pueden tener un carácter tanto centralista como descentralizador. Por ejemplo, en la época del surgimientos de estos países, los "federalistas" en Estados Unidos y Australia eran aquellos que propugnaban la creación de gobiernos centrales fuertes. De igual modo, en la Unión Europea, los federalistas persiguen una mayor integración política. Sin embargo, en España y en la Alemania de la posguerra, los movimientos pro federales han buscado la descentralización: la transferencia de poder desde las autoridades centrales hacia órganos locales.

Debate y conflicto interno

Ciertas disputas políticas y constitucionales son inherentes a las federaciones. Por ejemplo, el reparto preciso de facultades y responsabilidad entre los gobiernos federal y regional suele ser una fuente de disputa. A menudo, como ocurre en los Estados Unidos, tales conflictos se resuelven por la vía judicial, que delimita las competencias de los gobiernos federal y locales. La relación existente entre los tribunales federales y locales es distinta de país a país y puede ser un tema problemático y complejo en sí mismo.

Otro lugar común de los sistemas federales es el conflicto entre los intereses nacionales y los regionales, o entre los intereses y aspiraciones de los distintos grupos étnicos. En algunas federaciones existe una relativa homogeneidad en todo su territorio, siendo cada estado integrante prácticamente una versión en miniatura de todo el conjunto. Esto recibe el nombre de federalismo congruente. Por otro lado, el federalismo incongruente tiene lugar cuando los distintos autogobiernos tienen su razón de ser en distintos grupos étnicos.

La capacidad de un gobierno federal de crear instituciones nacionales que puedan arbitrar las diferencias regionales debidas a motivos lingüísticos, étnicos, religiosos o de otro orden es un reto importante. La incapacidad de dar respuesta a este reto puede dar lugar a la disgregación de partes de la federación o a la guerra civil, como ocurrió en Estados Unidos y en Suiza. En algunos casos, el conflicto interno puede acarrear el derrumbe de la federación, como aconteció en Nigeria, la Federación de Rodesia y Nyasalandia, los Estados Unidos de Centroamérica, la Federación de las Indias Occidentales, la Gran Colombia o la Confederación Peru-boliviana.

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